跨境金融服务的发展与监管

2025年，数字技术的进步推动了跨境金融服务的增长，表现为金融服务提供者通过数字平台为他国市场主体提供服务的“跨境交付”模式。然而，这既促进了金融开放，也带来了跨境违法违规金融服务的问题，给各国监管带来新挑战。

全球金融市场正朝着更加开放和一体化的方向发展，这是未来的趋势。“跨境交付”模式下的跨境金融服务开放应根据中国经济发展需求、司法及监管能力来决定。一些金融服务可先要求外资以设立商业存在的方式提供，随着改革深入，再逐步开放“跨境交付”模式。可先采用“正面清单”模式，之后推进“负面清单”模式，提高金融服务开放度。同时，中国相关金融服务开放应要求其他国家对等开放。更开放的金融市场需要更有效的监管，强调金融必须持牌经营，跨境金融服务不可“无照驾驶”，否则是对一国金融国境和主权的侵犯。目前中国监管重点是针对国内企业迂回海外拿牌照后为国内提供金融服务的“无照驾驶”行为等。此外，应推进国际司法与监管合作，维护国际金融秩序。

何谓“跨境金融服务

作为WTO协定一部分的GATS对服务贸易的定义被各国广泛接受，其“关于金融服务的附件”对金融服务进行了界定，包含保险及其相关服务、银行和其他金融服务（保险除外）等。CPTPP对金融服务的定义与GATS涵盖的范围基本一致。

GATS规定服务贸易有四种模式适用于金融服务，分别是“跨境交付”“境外消费”“商业存在”“自然人流动”模式，它们具有不同特点，是“跨境金融服务”的具体表现形式。狭义的“跨境金融服务”不包括“商业存在”模式，广义的则包含所有四种模式。本文主要讨论“跨境交付”模式下的跨境金融服务。

更加开放、更趋一体化的全球金融市场

各国对四种跨境金融服务模式承诺的市场准入开放度不同。“商业存在”模式的开放度不断提高，“跨境交付”模式开放程度相对较低，“境外消费”模式开放承诺最高，“自然人流动”模式一般是有限开放。WTO服务贸易承诺的技术中性原则旨在促进服务业更开放，不同技术手段提供的服务应受到同等对待。

数字技术的应用使借助数字平台提供的跨境金融服务增多，对于某些服务属于“跨境交付”还是“境外消费”存在争议，影响对一国承诺履行情况的判定。一些国家主张以服务提供者是否跨境“招揽”或“展业”来区分，以推动数字平台跨境金融服务开放度提高，而另一些国家则以消费者物理上是否移动出境为判断标准。

WTO“新金融条款”力促成员方对新金融服务持更开放态度，但实现难度较大，各国在多边双边协议中进行了一定调整。如CPTPP对新金融的定义做出了类似国民待遇的规定，2018年日本与欧盟签署的EPA也有相同规定。

从国际上看，开放的金融市场都有严格的金融监管

国际上，开放发达的金融市场都有严格的金融监管，金融监管体系和规则相对健全严格。以美国为例，强调金融必须持牌经营，对未持牌经营的机构进行重罚，并要求未在美注册的境外金融机构在其网站上明确提示“不为美国人提供相关金融服务”。其他国家如澳大利亚、俄罗斯、中国香港地区等也有类似管理要求，同时发达国家都有安全审查，加强准入管理。

国际多双边协定关注“跨境交付”模式下的跨境金融服务开放问题，也强调要符合当地监管要求。随着全球金融市场更加开放、更趋一体化，跨境监管合作日益强化，一些国家通过签署谅解备忘录或多边谅解备忘录的形式增进信息共享，开展联合行动，共同打击非法跨境金融服务。

金融科技的发展促进了中国“跨境交付”模式的金融服务的开放和发展，也导致了跨境违法违规金融服务的增加

金融科技的发展促进了中国“跨境交付”模式的金融服务的开放和发展，如网上银行、手机银行、第三方支付等的发展，见证远程开户，境外再保险机构提供再保险服务，境外机构提供金融信息服务等，便利了市场主体，也使中国金融服务深度参与国际竞争。

然而，金融科技的发展也导致了跨境违法违规金融服务的增加，中国基于数字平台的跨境非法金融活动不断活跃，如外汇保证金交易、境外机构为境内居民提供跨境炒股等服务、境外支付机构提供支付服务、比特币等交易、跨境购房相关服务、境外银行提供开户服务、跨境销售保险产品、跨境财富管理服务、跨境撮合及对敲等。

瞄准中国消费者投资者的“跨境交付”模式下的跨境金融服务很多是跨境监管套利，一些机构享受境外“宽准入”、境内“宽监管”的待遇，甚至进入监管真空开展业务，监管部门的放任或观望给了非法机构可乘之机。

中国监管机构对上述非法跨境金融服务进行分类处置，一是交易在中国未开放且明确禁止，境外合法但跨境开展此类交易违反中国规定；二是交易在中国未开放且未明确禁止，但无中国金融牌照跨境提供服务，属于“无照驾驶”类非法金融活动；三是交易已开放，但规定需以“商业存在”模式提供金融服务，境外机构未在境内设立外商投资企业跨境提供服务，违反相关规定。

中国“跨境交付”模式下跨境金融服务的开放

中国入世时关于金融服务市场准入承诺多集中在“商业存在”模式下，不断扩大开放程度，坚持“内外资一致”原则。对于“跨境交付”模式的跨境金融服务，中国仅以正面清单方式承诺开放某些保险、证券、金融信息数据服务。

在开放进程中，要积极、审慎、理性对待新近多双边国际协定中的“跨境金融服务条款”和“新金融条款”。对于“跨境金融服务条款”，应沿用GATS框架下的思路，将服务者和消费者相互分离在不同国家、消费者没有跨境的互联网跨境金融服务划入“跨境交付”，同时加强细分研究，逐步准确定义“跨境支付”的内涵外延。对于发达国家和发展中国家、新兴市场国家之间的形式公平和实质不公平问题，发展中国家应认清开放趋势，采取符合本国实际的开放政策，追求“实质上的对等开放”。

中国“跨境交付”模式下的金融服务应分类分步开放。一些金融产品和服务初期应要求外资以设立商业存在方式提供，不得“跨境交付”。随着市场发展成熟，应逐步提高“跨境交付”模式下跨境金融服务的开放度，先以“正面清单”方式开放，再在司法完备、监管有效的前提下转为“负面清单”方式，同时各地方、各部门的开放方案中应加强风险防控设计，妥善防控跨境资金流动风险，保留对部分领域的管理空间和明确风险防控原则。

此外，按照中国在GATS框架下的水平承诺，仅允许三种情况下的“自然人流动”，中国并未承诺允许境外金融机构从业人员“流动”到境内提供金融服务，对“境外消费”模式下的金融服务，除保险经纪外，一般不作限制。

跨境金融服务的监管

跨境金融服务有几种情景，一是境外机构跨境向境内居民或非居民提供金融服务，开放是趋势，但需纳入中国监管体系，此类纠纷管辖权一般在外方；二是中国金融机构向境外跨境提供金融服务，需遵循当地监管要求，纠纷管辖权一般在中国；三是常驻在境外的中国居民接受境外金融服务，各国在交易环节大多承诺开放本国居民“境外消费”，纠纷管辖权一般在当地国家；四是中国居民到境外后开户，随后在境内接受境外跨境金融服务，实际主要通过“跨境交付”模式完成。未来金融服务更开放条件下，各国监管理念和方式可能会更开放。

要完善建立与开放程度相匹配的、有效的监管体系，确保金融开放行稳致远。一是金融业必须持牌经营，中国需建立健全金融业务许可注册制度，强调牌照准入管理，对可能给境内市场主体带来风险的业务必须“持牌经营”，同时金融监管部门应明确可允许境外持牌机构与境内持牌机构合作的规则。此外，跨境金融服务监管体系还需强化市场准入监管，建立健全审慎监管体系、行为监管体系和“三反”体系等。二是加强国内金融监管部门跨境金融服务监管协调，明确监管职责，避免监管盲点，实现监管信息共享，共同打击非法金融活动。三是消费者应通过合法渠道进行跨境金融交易，保护自身合法权益，受到侵害后应积极维权。

目前，跨境交付模式下的金融服务提供商在境内投放的广告多为非法，须遵守《广告法》规定，境外机构发布金融服务广告需先取得中国金融监管部门行政许可，广告发布者应依法查验证明文件，市场监督管理部门应对非法广告行为予以处置。

“跨境交付”模式下的跨境金融服务有必要加强国际监管合作，探索形成全球最佳监管标准，防范监管套利。加强国际监管合作，缔结双边和多边协定时，应明确跨境提供金融服务需同时满足服务提供国和服务接受国的市场准入条件。同时，应联手打击非法，协商确定配合义务，平衡好国内法与国际义务关系，拓展更有效的国际监管合作。

(本文作者系国家外汇管理局总会计师)

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