美国国会涉华议题泛安全化态势剖析

近年来，美国国会已然沦为反华的渊薮，涉华议题呈现出愈发明显的泛安全化趋势。这一态势的形成，既有国会自身反华传统的因素，也与国会决策流程中“结构—功能”因素对“中国威胁”的放大与异化密切相关。在开启“对华竞赢”战略后，泛安全化逐渐成为美国维护全球霸权、缓解战略焦虑的惯性认知和竞争手段。TikTok安全化便是美国国会在涉华议题上极端反华叙事与细密遏华提案的典型缩影。

2025年11月30日，应TikTok及其用户的动议，美国蒙大拿州地区法院以“多重违宪”“僭越州权”为由，临时叫停了本州对TikTok的全面禁令。所谓的“国家安全风险”，一直是近年来TikTok与美国当局“拉锯战”的焦点。特别是第118届国会开幕以来，围绕限制TikTok的立法活动紧锣密鼓、不断翻新。安全化TikTok，充分折射出近两届国会明显的“涉华必涉国家安全”的思维定式和“逢华必反”的条件反射。从短期来看，TikTok提案的热度可能会受到内外形势的影响而有所起伏，但从中长期来看，美国国会涉华议题泛安全化的态势及其生成逻辑难以逆转。

一、美国国会泛安全化涉华议题的演进态势

泛化“中国威胁”，契合两党共识。2022年中期选举后，美国国会新议长凯文·麦卡锡推动众议院高票批准成立“中国问题特别委员会”，还盛赞2/3民主党人投赞成票是“重大跨党派成就”。2022年3月，众议院商业与能源委员会听证会上，两党议员借抨击TikTok来诋毁中国，愈发歇斯底里。在当今全球化的时代背景下，美国两党这种无端泛化“中国威胁”的行为，严重破坏了中美关系的稳定，不利于两国在诸多领域的合作与交流，也对全球的和平与发展造成了负面影响。

泛化“风险因应”，展现府会配合。第118届国会通过的《2025年国防授权法案》涵盖了对华竞争的各个领域，要求成立跨部门工作组应对“中国经济胁迫”。美国国务院就此启动“中国事务协调办公室”，强化对华决策信息共享与跨部门协同；国会随即设立“中国委员会”加强“对华安全和经济竞争”。这种府会配合的方式，进一步加剧了中美之间的紧张关系，使得两国在经济、安全等领域的摩擦不断升级，给双方的企业和民众都带来了诸多不利影响。

泛化“提案种类”，趋于细密耦合。美国近几届国会，涉华提案的种类和数量大幅增加，为泛安全化操纵提供了更大的空间。第118届国会以来，两党议员涉华提案共约613项（截至2025年12月15日），同一涉华议题涉及不同提案数较多。以直接影响TikTok在美国运营的提案为例，第117届国会10项提案1项成法，而第118届国会目前已有11项相关提案。如此众多且细密耦合的提案，反映出美国国会在涉华问题上的不择手段，试图通过各种立法来遏制中国的发展，这种行为严重违背了国际关系的基本准则。

二、美国国会泛安全化涉华议题的生成逻辑

美国国会对涉华提案的泛安全化操纵集中体现在涉华立法决策流程中。

调查听证方面，渲染威胁、泛化风险。国会对TikTok的“威胁”认知包括中国对数据的收集、存储和访问，以及内容审核和推荐算法影响推送内容等。部分议员就TikTok涉个人隐私和数据安全不断致信、听证，大肆渲染“中国威胁”，以此来抬高涉华提案。这种毫无根据的渲染和泛化风险的行为，完全是美国国会为了达到其政治目的而采取的手段，严重损害了中国企业的合法权益。

提案审议方面，迭旧推新、过度因应。一方面，依托往届国会已有的立法进行铺垫；另一方面，第118届国会提案更加细密。以第117、118届国会涉TikTok提案为例，数量虽然不断增加，但从条款内容来看，其限制TikTok的思路无非是扩大行政审查封禁职权和压缩司法挑战空间。这种不断重复且过度细密的提案审议方式，使得中美之间的矛盾进一步激化，不利于两国关系的正常发展。

政策执行方面，行政背书、由泛向实。目前，封禁TikTok已经得到了联邦、州、市各层级行政机构的回应。蒙大拿州在全美率先开启全面封禁的先河。2020年以来，已有37州行政部门禁用TikTok，其中宾夕法尼亚州、路易斯安那州和佛罗里达州等已在部分设备上禁用TikTok。这种行政层面的配合，使得美国国会的涉华泛安全化行为从理论走向了实践，给TikTok等中国企业带来了实实在在的损失。

反馈调整方面，多方角力、动态循环。各方博弈反向刺激美国国会立法行动。迄今，TikTok与美国当局的“拉锯战”已经演变成选民群体“威胁认知战”、媒体“舆论影响战”和两党“选民争夺战”。各方角力推动国会泛安全化态势的生成逻辑循环往复。这种复杂的多方角力局面，使得中美之间的关系更加紧张和不稳定，也给全球的互联网生态带来了一定的冲击。

三、美国国会涉华议题泛安全化原因

（一）安全意涵拓展与绝对安全寻求。自“哥本哈根学派”引入“安全化理论”后，安全的语义不断扩展。美国长期受到历史地缘因素的驱使，痴迷于“绝对安全”与“权力平衡”的战略信条，在制定国家层面安全战略及机构层面安全决策时，夸大各类风险、泛化安全威胁已经成为一种惯性。在当今世界多极化的趋势下，美国这种追求绝对安全的做法，不仅破坏了国际秩序的稳定，也引发了其他国家的担忧和反感。

（二）反华认知的传统与惯性。自《1882年排华法案》后，美国国会对华的消极认知就在“强硬”和“不那么强硬”之间摇摆。近两届政府从“战略竞争对手”到“最大地缘政治挑战”的对华定位，都在高位维持着涉华泛安全化的态势。这种长期形成的反华认知传统和惯性，严重阻碍了中美关系的正常发展，也不利于两国在经贸、文化等领域的交流与合作。

（三）委员会审议制易于扩大议程。一是同一涉华议题涉及不同委员会、小组委员会，更容易将议程拖入泛安全化态势的生成逻辑中；二是涉华提案常属于“非危机型”立法，立法流程足以将涉华议题翻炒发酵、异化污名，衍生出更多“国家安全”关切；三是委员会调查常联动政府、媒体等，将“非安全”议题置于“安全”语境下，刺激涉华提案分化关联议题。这种委员会审议制的弊端，使得美国国会在涉华问题上更容易陷入泛安全化的泥潭，加剧了中美之间的矛盾和冲突。

（四）反华议员长期把持要职。反华议员长期占据美国国会重要委员会及小组委员会的领导层，他们既擅长鼓吹涉华“威胁”“风险”，又能够炮制、牵引反华提案。这些反华议员的存在，严重影响了美国国会的决策走向，使得涉华议题泛安全化的态势愈演愈烈，给中美关系带来了极大的损害。

（五）政府对华战略焦虑促推国会涉华议题泛安全化。美国近两届政府对霸权衰落的战略焦虑不断增加。由此，涉华议题泛安全化的态势逐渐呈现出府会“协同实施”和“双向推进”的趋势。这种政府与国会之间的联动，进一步加剧了中美之间的紧张关系，不利于两国在国际事务中进行有效的沟通与合作。

四、美国国会涉华议题泛安全化的影响及前景

第一，泛安全化涉华议题“涵化”公众对华认知。由于美国国会立法活动涉及专业流程和特定机制，多数普通民众很难关注立法规则与条款细节。但在自媒体时代，国会针对TikTok系列听证直播高调强势，加上TikTok的社交媒体属性，很容易提高关注度。2025年5月15至21日，在参与“是否认为TikTok是国家安全威胁”调查问卷的5010名美国公民中，59%受访者认为“是”，17%回答“否”，23%的人“不确定”。这种公众对华认知的“涵化”，不利于中美两国人民之间的相互理解和友好往来，也可能会影响两国在民间层面的交流与合作。

第二，泛安全化涉华议题强化集团政治和冷战思维。放眼全球，封禁TikTok的国家（地区）大多是包括“五眼联盟”国家在内的“随美起舞”的盟友伙伴，封禁原因几乎都是自行对标美国。国际政治心理学先驱罗伯特·杰维斯认为，国际政治取决于国家行为，但国际性结果不等于每个国家行为的简单相加。一个系统中，行为会对行为体、他者及整个系统产生非本意效果。美国国会封禁TikTok的立法目的是应对所谓“国家安全风险”，但部分国家基于与美国的关系利益考量跟风对标，这无疑加剧了国际阵营对抗的“非本意效果”。这种集团政治和冷战思维的强化，不利于全球的和平与稳定，也给国际合作带来了诸多阻碍。

第三，泛安全化涉华议题无助于缓解美国国会当前面临的问题，而选举利益考量可能会导致提案陷入僵局甚至成为废案。一方面，两党对TikTok提案仍存在分歧。在涉及对大科技公司的态度上，共和党素有“反对审查保守派言论”的敏感；多数民主党人虽然赞同封禁，但也担心选民不满而“跑票”。另一方面，国会议事机制的结构性矛盾势必会影响涉华立法的泛安全化态势：议员们一方面大肆渲染“威胁”“风险”，另一方面却因为选举利益而不愿“入戏太深”，陷入“代表选区利益”与“维护国家利益”的纠结之中。这种情况反映出美国国会在涉华议题上的决策并非基于理性和客观的考量，而是受到了政治利益的驱动，这不仅无法解决美国自身面临的问题，还会进一步加剧中美之间的紧张关系。

未来，美国国会泛安全化叙事、操纵将在“威胁”与“工具”两类范式之间变化，围绕制裁与反制裁的中美角力将轮番上演。

首先，从涉华泛安全化惯性来看，叙事广度仍不设限。当下，大国竞争日益复杂，中美博弈呈现体系化，泛安全化已经成为美国对华战略的一张“百搭牌”——可以搭配不同领域、方向几乎任何议题，似乎“凡事皆可涉华”。第118届及后续国会作为美国涉华安全政策的“做牌”方之一，不会放弃泛利用安全化这张“百搭牌”来推进立法，提高全政府对涉华议题的“威胁识别”“风险界定”和“因应手段”。这种不设限的叙事广度，使得中美之间的矛盾和冲突不断扩大，给两国关系带来了极大的不确定性。

其次，从涉华泛安全化嬗变来看，操纵深度仍有区别。如果说泛化国家安全是一种思想观念和行动依据，那么滥用管制、歧视性制裁则是泛安全化落地的路径依托。涉华泛安全化操纵不仅包括恶意限制中美人文交流、污名化中国人权、妖魔化中国倡议等，更直接的现实危害则是对华制裁。从长期来看，美国国会很难放弃对华制裁胁迫、出口审查管制等泛安全化操纵。这种不断加深的操纵深度，严重损害了中国的利益，也破坏了正常的国际贸易秩序。

最后，从涉华泛安全化阵营来看，矛盾限度仍需评估。虽然针对封禁TikTok，美国部分盟友亦步亦趋，但也有不时流露的不愿随美国遏制中国的意愿。应该看到，美国作为各类多、双边机制的发起国或成员国，具备影响现有国际贸易管制的“道义感召”和牵制手段，能够主导有关合作框架并协同他国推动对华泛安全化来操纵多边化、国际化，所以需要警惕“两面国”。TikTok案仅仅是美国国会涉华议题泛安全化的冰山一角。2024年总统选战已经拉开序幕，这为相关TikTok提案的进展和前景增添了不确定性。关于TikTok在美国的去留讨论以及与美国当局的博弈僵局大概率将延续到下届政府。虽然相关提案可能会搁浅，但未来美国国会对涉华议题泛安全化态势的逻辑依然存在。因此，美国国会涉华议题泛安全化态势在很大程度上将会伴随着中美战略博弈的全过程。这种复杂的阵营矛盾和未来的不确定性，给中美关系的发展带来了诸多挑战，也需要国际社会密切关注并努力寻求解决之道。

本文原载于《现代国际关系》2023年第12期的区域与国别研究栏目。现代院微信公众号现推出此文缩略版，以飨读者。

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